2 april 2023

Samenvatting

In het artikel Formulating an “interpretative declaration” on the application of the right to life from before birth van Grégor Puppinck uit hoe de comités van de Verenigde Naties (VN) en internationale gerechtshoven proberen om lidstaten van de VN te verplichten om abortus te legaliseren in bepaalde omstandigheden. Dit gebeurt via een restrictieve interpretatie van het recht op het leven, al dan niet gecombineerd met een extensieve interpretatie van het recht op privacy. Een dergelijke uitgebreide interpretatie strookt echter niet met wat de International Law Commission verstaat onder een ’interpretatieve verklaring‘ zoals uitgelegd in de Guide to Practice on Reservations to Treaties. Een interpretatieve verklaring mag niet worden verward met een voorbehoud: zij herziet het verdrag immers niet.

Een interpretatieve verklaring dient ervoor om – als dit mogelijk is – de bedoeling van een Staat die partij is bij een verdrag te verduidelijken, te zorgen voor de juiste uitleg van dat verdrag, zonder dat dit het bindende karakter van een voorbehoud heeft. Staten kunnen individueel of gezamenlijk zo’n interpretatieve verklaring opstellen, maar de uitlegging ervan mag er niet toe leiden dat de inhoud van een verplichting wordt gewijzigd.

Met de interpretatieve verklaring laten de ondertekenaars de andere verdragsluitende staten en de internationale organisaties weten dat zij de begrippen “persoon” of “menselijk leven” dat recht heeft op leven, zo interpreteren dat het van toepassing is op de persoon vanaf de geboorte. Dit verplicht een staat echter niet om de bescherming die zij aan het prenatale leven verleent, te verminderen. Een interpretatieve verklaring van een staat wijzigt zijn nationaal recht niet en ook de derde staten die partij zijn bij mensenrechtenverdragen zijn er niet door gebonden.

Voor mensenrechtenorganen is een interpretatieve verklaring ook niet bindend, maar ze moeten het wel in aanmerking nemen om de omvang van de verbintenis van de staat te kennen. Toch is een rechterlijke of quasi-rechterlijke uitlegging van het recht op leven waarbij de prenatale periode van de werkingssfeer wordt uitgesloten, uitgesloten: dit is immers in strijd zijn met het algemene beginsel van het mensenrechtenrecht volgens hetwelk geen enkele bepaling van een verdrag mag worden “opgevat als een beperking of afwijking van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden die kunnen worden gewaarborgd krachtens de wetten van een Hoge Verdragsluitende Partij of krachtens enige andere overeenkomst waarbij zij partij is.”

De verschillende mensenrechtenverdragen sluiten bovendien niet uit dat ook het menselijk leven vóór de geboorte onder de werkingssfeer van het recht op leven valt. Voorbeelden hiervan zijn het Verdrag inzake de rechten van het kind en het Amerikaanse Verdrag inzake de rechten van de mens.

Het recht op leven kan dus niet zo worden uitgelegd dat staten verplicht zouden zijn om vrijwillige zwangerschapsafbreking, dat dit leven juist beëindigt, op te nemen als een recht in hun nationale wetgeving of grondwet.

—-

Bij meerdere gelegenheden hebben VN-comités en internationale rechtbanken de verplichting van staten bevestigd om abortus in bepaalde omstandigheden te legaliseren. Om dit te doen, hebben deze instanties verschillende benaderingen gevolgd om het prenatale leven van zijn bescherming te beroven.

Het Mensenrechtencomité heeft in zijn laatste herziening van Algemeen Commentaar nr. 36 over het recht op leven in 2018 voor een radicale aanpak gekozen door alle bestaande verwijzingen in de oorspronkelijke tekst naar het ongeboren kind te schrappen, zodat ook de kwestie van zijn rechten zou verdwijnen [1].

Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens stelt dat het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens bevestigt dat “artikel 2 van het Verdrag [met betrekking tot het recht op leven] zwijgt over de temporele beperkingen van het recht op leven”[2]. Bijgevolg erkent het Hof dat staten binnen hun beoordelingsmarge “het beginpunt van het recht op leven”[3] en dus van de bescherming ervan kunnen bepalen.

Het Inter-Amerikaanse Hof voor de Rechten van de Mens verklaart dat “de bescherming van het recht op leven niet absoluut is, maar veeleer geleidelijk en progressief naar gelang van zijn ontwikkeling”[4].

Het vermogen van deze instanties om de praktijk van abortus te gedogen of zelfs de legalisering ervan op te leggen, is dus gebaseerd op een restrictieve interpretatie van het recht op leven, die ertoe neigt het prenatale leven uit te sluiten, waaraan doorgaans een extensieve interpretatie van het recht op privacy wordt toegevoegd, die ertoe neigt abortus op te nemen. Deze interpretaties wijken radicaal af van de oorspronkelijke bedoeling van de opstellers van de grote internationale verklaringen van de rechten van de mens, die niet voor ogen hadden dat hun teksten zouden kunnen worden gebruikt om een subjectief recht op abortus te ondersteunen. Dit is des te duidelijker doordat abortus destijds in de meeste landen strafbaar was. Het is dus via een uitgebreide interpretatie van de verdragen dat dergelijke uitspraken of beslissingen aan staten worden opgelegd.

Om zich tegen deze onrechtmatige interpretaties te verzetten, ondertekenden een aanzienlijk aantal staten (37 staten in oktober 2022) de Geneva Consensus Declaration on the Promotion of Women’s Health and the Strengthening of the Family, waarvan de Verenigde Staten in een brief van 2 december 2020 een kopie hebben overhandigd aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties. [5] Met deze verklaring “bevestigen de staten opnieuw dat er geen internationaal recht op abortus bestaat, noch een internationale verplichting van staten om abortus te financieren of te faciliteren, in overeenstemming met de reeds lang bestaande internationale consensus dat elke natie het soevereine recht heeft om programma’s en activiteiten uit te voeren die in overeenstemming zijn met haar wetten en beleid”.”

Deze verklaring is belangrijk. Zij is echter niet gericht tot een bepaald internationaal instrument en kan worden genegeerd door rechters en deskundigen die zitting hebben in internationale rechtbanken en rechtsprekende instanties . Het doel van deze nota is een techniek van internationaal recht te laten zien waarmee dezelfde boodschap op een formele manier kan worden uitgedrukt: door deze formeel te richten tot de bewaarder van de betrokken internationale verdragen, waardoor de rechters en deskundigen die belast zijn met de toepassing ervan verplicht worden er kennis van te nemen en er rekening mee te houden. Dit is de techniek van de “interpretatieve verklaring”.”

I. Voorstelling van de procedure voor de interpretatieve verklaring

1. Definitie

Volgens de Guide to Practice on Reservations to Treaties,[6] aangenomen door de International Law Commission tijdens haar drieënzestigste zitting (2011), betekent “interpretatieve verklaring” ”een eenzijdige verklaring, ongeacht de formulering of benaming, van een Staat of een internationale organisatie, waarmee die Staat of die organisatie beoogt de betekenis of de reikwijdte van een verdrag of van sommige bepalingen ervan te preciseren of te verduidelijken.” (Richtsnoer 1.2).

Een interpretatieve verklaring verschilt van een voorbehoud omdat zij niet tot doel heeft de rechtsgevolgen van een verdrag te wijzigen of sommige bepalingen ervan uit te sluiten in hun toepassing op de auteur van het voorbehoud, maar de betekenis ervan te “preciseren” of “verduidelijken”. Zoals de Guide to Practice on Reservations to Treaties ons eraan herinnert, “Het essentiële punt is dat interpreteren niet gelijk is aan herzien”(7).

De International Law Commission bepaalt dat een interpretatieve verklaring kan worden geformuleerd met betrekking tot elk verdrag, met inbegrip van verdragen die de mogelijkheid tot het maken van voorbehoud uitsluiten, “tenzij de interpretatieve verklaring door het verdrag wordt verboden.”(richtlijn 3.5). “Voor de goedkeuring, het verzet tegen of de herkwalificatie van een interpretatieve verklaring gelden geen toelaatbaarheidsvoorwaarden.” ( richtlijn 3.6).

2. Gevolgen

Een interpretatieve verklaring dient, voor zover zij het mogelijk maakt de bedoeling van een Staat die partij is bij een verdrag te verduidelijken, de juiste uitlegging van dat verdrag, zonder het bindende karakter van een voorbehoud te hebben. Dit mechanisme is dus nuttig aangezien het doel van interpretatie is de “betekenis” ” en de “draagwijdte” ” van een verbintenis van een Staat te kennen. Volgens het Verdrag van Wenen “moet een verdrag te goeder trouw worden uitgelegd overeenkomstig de gewone betekenis die moet worden gegeven aan de termen van het verdrag in hun context en in het licht van het voorwerp en het doel ervan”.”(art. 31, lid 1). Een uitlegging mag niet tot gevolg hebben dat de inhoud van een verplichting wordt gewijzigd.

De Commissie voor Internationaal Recht stelt in richtlijn 4.7.1 “Verduidelijking van de termen van het verdrag door een interpretatieve verklaring” het volgende:

  1. Een interpretatieve verklaring wijzigt verdragsverplichtingen niet. Zij kan slechts de betekenis of de draagwijdte die de auteur aan een verdrag of aan sommige bepalingen ervan toekent, specificeren of verduidelijken en kan, in voorkomend geval, een element vormen waarmee rekening moet worden gehouden bij de uitlegging van het verdrag overeenkomstig de algemene regel voor de uitlegging van verdragen.
  2. Bij de interpretatie van het verdrag wordt in voorkomend geval ook rekening gehouden met de goedkeuring van of het verzet tegen de interpretatieve verklaring door andere verdragsluitende Staten of verdragsluitende organisaties.

3. Modaliteiten

Volgens de Commissie voor Internationaal Recht “wordt een interpretatieve verklaring bij voorkeur schriftelijk opgesteld” door een persoon “die geacht wordt een Staat te vertegenwoordigen” en wordt gericht aan de bewaarder van het betrokken verdrag, die de Staten en internationale organisaties waarvoor zij bestemd is of, bij gebreke daarvan, de verdragsluitende Staten, hiervan onverwijld in kennis stelt.

Een interpretatieve verklaring kan “ten allen tijde worden opgesteld” ( richtlijn 2.4.4), niet alleen bij de onderhandelingen over of de bekrachtiging van het verdrag. Zij kan ook te allen tijde worden ingetrokken.

Meerdere staten kunnen gezamenlijk een interpretatieve verklaring afleggen, zonder afbreuk te doen aan het unilaterale karakter van de interpretatieve verklaring en zonder het recht te verliezen deze te allen tijde in te trekken.

4. Mogelijke reacties van andere staten op interpretatieve verklaringen

Elke verdragsluitende Staat kan zijn instemming met de in de betrokken verklaring geformuleerde interpretatie tot uitdrukking brengen door middel van een “goedkeuring” of integendeel, zijn “verzet” tegen de interpretatieve verklaring door middel van een unilaterale verklaring. Elke Staat of internationale organisatie kan ook verklaren dat hij de interpretatieve verklaring als een voorbehoud herkwalificeert. Goedkeuring, verzet en herkwalificatie van een interpretatieve verklaring moeten “bij voorkeur schriftelijk worden geformuleerd” en “moeten, voor zover mogelijk, de redenen aangeven waarom zij worden geformuleerd”.

Verzet is gerechtvaardigd indien de interpretatieve verklaring in strijd is met de bedoeling van de auteurs van het referentie-instrument, indien de tekst de mogelijkheid van een dergelijke verklaring uitdrukkelijk uitsluit of indien de verklaring wordt afgelegd buiten de eventueel in het referentie-instrument voorgeschreven termijn. Herkwalificatie als voorbehoud zou gerechtvaardigd zijn indien de betrokken verklaring tot gevolg had dat de reikwijdte van de verplichtingen van de Staat werd gewijzigd.

II Toepassing op het recht op leven

De voorgestelde interpretatieve verklaring heeft tot doel duidelijkheid te brengen in de in het internationale recht vaak besproken kwestie van de toepassing, vanaf de geboorte, van het recht op eerbiediging van het leven van elke persoon. Zij heeft dus niet rechtstreeks betrekking op abortus, maar op een voorafgaande kwestie die de praktijk ervan bepaalt.

Met deze interpretatieve verklaring laten de staten de andere verdragsluitende staten en internationale organisaties weten dat zij het begrip “persoon” of “menselijk wezen” dat recht heeft op leven, zo interpreteren dat het van toepassing is op de persoon vanaf de geboorte.

De staten en internationale organisaties zouden de volgende interpretatieve verklaring kunnen opstellen:

“Staat ABC interpreteert de bescherming van het recht op eerbiediging van het menselijk leven, gewaarborgd door Verdrag XYZ, als zijnde van toepassing op alle personen vanaf de geboorte.”

  1. De geldigheid van de interpretatieve verklaring

Deze verklaring is niet in strijd met de internationale instrumenten ter bescherming van de mensenrechten, wijzigt deze niet en is in overeenstemming met het eerdere standpunt van de staten.

Deze verklaring is niet in strijd met internationale mensenrechteninstrumenten

De internationale mensenrechteninstrumenten sluiten, expliciet noch impliciet, de prenatale periode van het menselijk leven uit van de werkingssfeer van het recht op leven, en verwijzen er zelfs expliciet naar om het in verschillende mate te beschermen.

Zonder volledig te zijn, kunnen de volgende instrumenten worden genoemd:

  • Tijdens de opstelling van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens werd gedebatteerd over de vaststelling van het begin van het recht op leven. Uiteindelijk werd in de tekst bewust gezwegen over dit punt,[8] waarbij de staten de mogelijkheid werd gelaten abortus toe te staan; maar in geen geval was het de bedoeling – of zelfs maar overwogen – het bestaan te bevestigen van een verplichting voor staten om abortus te legaliseren.
  • Het op 22 november 1969 aangenomen Amerikaanse verdrag inzake de rechten van de mens stelt uitdrukkelijk: “Een ieder heeft recht op eerbiediging van zijn leven. Dit recht wordt wettelijk beschermd en in het algemeen vanaf het moment van de conceptie. Niemand mag willekeurig van zijn leven worden beroofd”. (Art. 4.1).
  • Het Verdrag inzake de rechten van het kind, aangenomen op 20 november 1989, erkent, in aansluiting op de Verklaring van de rechten van het kind, dat “het kind op grond van zijn lichamelijke en geestelijke onrijpheid bijzondere bescherming en zorg nodig heeft, met inbegrip van passende rechtsbescherming, zowel vóór als na de geboorte” (preambule van het IVRK).
  • Het Internationaal verdrag inzake economische, sociale en culturele rechten bepaalt dat “aan moeders gedurende een redelijke periode voor en na de bevalling bijzondere bescherming dient te worden verleend“. (Art. 10.2).
  • Het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens is aangenomen toen de staten die het hebben opgesteld het menselijk leven vóór de geboorte beschermden door middel van het strafrechtelijk verbod op abortus, en is sindsdien consequent uitgelegd als zou het geen recht op abortus bevatten,[9] waarbij het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft geoordeeld dat “het even legitiem zou zijn voor een staat om ervoor te kiezen de ongeborene als een dergelijk persoon te beschouwen [in de zin van het Verdrag] en te streven naar de bescherming van dat leven”[10].

De interpretatieve verklaring is dus niet in strijd met internationale mensenrechteninstrumenten.

Deze interpretatieve verklaring is geen voorbehoud

Deze verklaring heeft niet tot gevolg dat de draagwijdte van het recht op leven, en dus van de verbintenis van de staten die partij zijn, wordt beperkt, maar verduidelijkt slechts de draagwijdte ervan ten opzichte van de opsteller ervan. Zij impliceert geen vermindering van de bescherming van het leven van derden, met name zwangere vrouwen.

Deze verklaring is voorts in overeenstemming met het beginsel dat een internationaal mensenrechteninstrument slechts een minimumniveau van garantie van rechten en vrijheden biedt, en de staten niet verbiedt om in hun nationale rechtsorde een hoger beschermingsniveau te bieden.

Antwoord op mogelijke bezwaren

Aan de staten die bezwaar zouden kunnen maken tegen deze verklaring, kan het volgende antwoord worden gegeven:

Er zijn geen juridische gronden voor eventueel verzet tegen de interpretatieve verklaring, mits deze niet in strijd is met de letter of de bedoeling van de auteurs van het internationale mensenrechteninstrument; voorts is zij in overeenstemming met de praktijk van de auteurs en te goeder trouw afgelegd.

Het bestaan van een tendens, na de aanneming van een verdrag, ten gunste van een vermindering van de bescherming van het menselijk leven die ertoe leidt dat het prenatale leven van de werkingssfeer van het verdrag wordt uitgesloten, verplicht een staat er niet toe de bescherming die hij daaraan verleent, te verminderen. Een verwijzing naar een dergelijke tendens, zelfs door een meerderheid, kan alleen dienen om het algemene niveau van bescherming van de rechten te verhogen, niet om het te verlagen.[11]

  1. De gevolgen van een interpretatieve verklaring

  • Voor de staat die de verklaring aflegt

Deze verklaring wijzigt het nationale recht niet.

  • Voor derde staten

Derde staten die partij zijn bij de betrokken instrumenten worden door de interpretatieve verklaring alleen geïnformeerd, maar er niet aan gebonden.

  • Voor mensenrechtenorganen

Een interpretatieve verklaring is niet bindend, maar moet in aanmerking worden genomen door mensenrechtenorganen en jurisdicties om de omvang van de verbintenis van de staat te kennen.

Wegens de specifieke inhoud van de voorgestelde interpretatieve verklaring zou niet-naleving ervan door de internationale mensenrechtenorganen echter tot gevolg hebben dat de reikwijdte van het in de nationale rechtsorde gewaarborgde recht op leven wordt beperkt, hetgeen in strijd is met het internationale recht. Een rechterlijke of quasi-rechterlijke uitlegging van het recht op leven waarbij de prenatale periode van de werkingssfeer wordt uitgesloten, zou immers in strijd zijn met het algemene beginsel van het internationale recht inzake mensenrechten volgens hetwelk geen enkele bepaling van een verdrag mag worden “opgevat als een beperking of afwijking van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden die kunnen worden gewaarborgd krachtens de wetten van een Hoge Verdragsluitende Partij of krachtens enige andere overeenkomst waarbij zij partij is. “[12] Dit beginsel is verwoord in verschillende internationale mensenrechteninstrumenten, waaronder artikel 53 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en artikel 27 van het Verdrag inzake de rechten van de mens en de biogeneeskunde (Oviedo, 1997). Dit laatste bepaalt dat geen van de bepalingen van het verdrag mag worden geïnterpreteerd “als een beperking of een andere aantasting van de mogelijkheid voor een partij om met betrekking tot de toepassing van de biologie en de geneeskunde een ruimere bescherming te verlenen dan in dit verdrag is bepaald”. Volgens dit beginsel kan een staat die de doodstraf in het nationale recht verbiedt, niet worden gedwongen deze straf krachtens het internationale recht te legaliseren.

Voorts zou de uitdrukkelijke erkenning van de toepassing van het recht op leven op elke persoon, vanaf de geboorte, tot gevolg moeten hebben dat de erkenning van een “recht” op abortus wordt verhinderd, aangezien niemand een recht kan hebben op het bestaan van een persoon. Deze interpretatieve verklaring plaatst abortus in het register van uitzonderingen en schendingen van het recht op leven. Een persoon die zich op de mensenrechten zou beroepen om een recht op toegang tot abortus te vragen, buiten het geval van gevaar voor het leven van de moeder, zou misbruik van recht plegen, omdat dit verzoek tot doel zou hebben de bescherming en de rechten van ongeboren kinderen te verminderen. Een dergelijk misbruik van recht is bijvoorbeeld verboden bij artikel 17 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, aangezien het gericht is op “de vernietiging van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld of op een verdergaande beperking daarvan dan in dit Verdrag is voorzien.

Noten

[1] Observation générale sur le droit à la vie : Des mois de gestation pour aboutir à l’avortement, Compte rendu annoté de la 2e lecture des paragraphes 8 et 9 de l’Observation générale n° 36 du Comité des droits de l’homme. http://media.aclj.org/pdf/Compte-rendu-annot%C3%A9-de-l’Observation-g%C3%A9n%C3%A9rale-sur-le-droit-%C3%A0-la-vie-n%C2%B036-du-Comit%C3%A9-des-droits-de-l’homme,-ECLJ.pdf

[2] Vo v. France, [GC], No. 53924/00, 8 July 2004, (hereinafter Vo v. France) para. 75.

[3] Vo v. France, [GC], N°53924/00, 8 July 2004, paragraph 82.

[4] Inter-American Court of Human Rights, Artavia Murillo and Others v. Costa Rica. 28 November 2012. Séries C No. 257, § 264.

[5] United Nations, document A/75/626, General assembly, Seventy-fifth session, Letter dated 2 December 2020 from the Permanent Representative of the United States of America to the United Nations addressed to the Secretary-General.

[6] https://legal.un.org/ilc/reports/2011/english/addendum.pdf

[7] ICJ, Advisory Opinion of 18 July 1950, Interpretation of Peace Treaties with Bulgaria, Hungary and Romania, I.C.J. Reports 1950, p. 229, or Judgment of 27 August 1952, Rights of United States Nationals in Morocco, I.C.J. Reports 1952, p. 196.

[8] Travaux préparatoires, E/CN.6/SR.28, p. 1355.

[9] See in particular G. Puppinck, “Abortion and the European Court of Human Rights”, Law and Prevention of Abortion in Europe, Sallux, 2018.

[10] A. B. C., v. Ireland, GC, no. 25579/05, 16 Dec. 2010, § 222, upholding Vo v. France, GC, no. 53924/00, 8 July 2004.

[11] Bayev and others v. Russia, no. 67667/09, 20 June 2017, § 70.

[12] European Convention on Human Rights, Art. 53, “Nothing in this Convention shall be construed as limiting or derogating from any of the human rights and fundamental freedoms which may be ensured under the laws of any High Contracting Party or under any other agreement to which it is a party.”